L’emploi dans les DOM entre 1997 et 2007
Une croissance marquée par les dispositifs d’exonération spécifiques
Depuis 15 ans, les départements d’Outre-Mer bénéficient de dispositifs spécifiques d’exonérations des cotisations sociales.
L’objectif principal de ces dispositifs est de favoriser l’emploi, via une réduction du coût du travail, dans des contextes économiques marqués par des taux de chômage importants.
D’abord réservées à quelques secteurs d’activité, les exonérations spécifiques ont été très largement étendues par la
Loi d’Orientation pour l’Outre-Mer (Loom) en 2001, et, dans une moindre mesure, par la Loi de programme pour l’Outre-Mer (Lopom) en 2003. Concomitamment, l’emploi déclaré dans les secteurs ciblés s’est fortement accru dans les Dom (+43 % entre 2000 et 2007, contre +12 % dans ces mêmes secteurs en métropole et +6 % dans les entreprises dominennes non éligibles), sans que l’on puisse toutefois isoler dans cette évolution d’éventuels effets de réduction de l’économie
informelle. Cette augmentation a été particulièrement importante en 2001 lors de la mise en oeuvre de la Loom, en raison notamment de l’arrivée de nouveaux employeurs. En outre, le groupe d’entreprises qui a connu la plus forte progression de l’emploi est celui pour lequel la baisse du coût du travail a été la plus importante.
Entre 1997 et 2007 (1), les départements d’Outre-Mer (Dom dans la suite), à savoir la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et la Guyane, ont été parmi les plus dynamiques de France : leur produit intérieur brut a enregistré une augmentation de 35 % en volume, contre 26 % en métropole. Cette croissance est allée de pair avec une forte progression de l’emploi, notamment salarié. Ainsi, selon l’Insee, sur la période 1997-2007, l’emploi total dans l’ensemble des Dom a crû de 20 % (contre 15 % en métropole) et l’emploi salarié de 26 % (contre 16 % en métropole).
Néanmoins, en dépit d’une croissance forte de l’activité et de l’emploi, ces départements sont restés caractérisés par un chômage beaucoup plus important qu’en métropole. Ainsi, au deuxième trimestre 2007, le taux de chômage atteignait 22,7 % en Guadeloupe, 21,2 % en Martinique, 20,6 % en Guyane et 24,2 % à La Réunion alors qu’il s’élèvait à 8,1 % en métropole. Ce niveau élevé de chômage est en partie lié à des caractéristiques structurelles propres à ces départements : une pression démographique importante, un niveau de formation plus faible qu’en métropole, un coût du travail plus élevé que dans les pays géographiquement voisins.
(1) Cette étude est le fruit d’un travail conjoint entre la Dares, l’Acoss et le ministère de l’Outre-mer dans le cadre d’une convention. Voir le rapport [1] pour des éléments de cadrage.
Afin de favoriser le développement économique des Dom, les pouvoirs publics ont mis en oeuvre des dispositifs spécifiques à ces départements. Ainsi, outre les créations massives de contrats aidés, principalement axés sur le secteur non marchand (en 2007, 63 % des entrées en emploi aidé dans les Dom concernaient ce secteur, contre 32 % en France métropolitaine), la politique de l’emploi Outre-Mer s’est particulièrement appuyée sur des dispositifs spécifiques d’exonération de cotisations sociales patronales.
Introduites par la « loi tendant à favoriser l’emploi, l’insertion et les activités économiques dans les départements d’Outre-Mer » du 25 juillet 1994, dite loi Perben, les exonérations de cotisations sociales spécifiques aux Dom ont depuis fait l’objet de trois autres textes législatifs : la loi d’orientation pour l’Outre-Mer (Loom) du 13 décembre 2000, la loi de programme pour l’Outre-Mer (Lopom) du 21 juillet 2003 et la loi pour le développement économique de l’Outre-Mer (Lodéom) du 27 mai 2009, cette dernière étant trop récente pour être intégrée à l’analyse (encadré 1).
Des exonérations spécifiques de moins en moins ciblées
En 1994, la loi Perben crée un dispositif qui exonère 100 % des cotisations patronales de sécurité sociale sur la partie des salaires n’excédant pas le Smic, dans des secteurs d’activité exposés à la concurrence.
La Loom, mise en oeuvre le 1er janvier 2001, apporte trois aménagements substantiels à la loi Perben. Premièrement, la liste des secteurs bénéficiant des exonérations de cotisations est étendue. Deuxièmement, les exonérations sont accordées à l’ensemble des entreprises de moins de 11 salariés, quel que soit le secteur d’activité.
Enfin, l’exonération est désormais appliquée sur la part du salaire inférieure à 1,3 Smic (au lieu du Smic).
Ainsi, depuis 2001, les exonérations spécifiques Dom concernent les établissements appartenant à un secteur d’activité ciblé par la loi, ainsi que l’ensemble des établissements faisant partie d’une entreprise de moins de 11 salariés, quel que soit le secteur.
En juillet 2003, la Lopom étend encore le dispositif d’exonération à de nouveaux secteurs et les entreprises déjà exonérées par la Loom bénéficient désormais d’une exonération totale jusque 1,4 Smic ou 1,5 Smic selon les secteurs.
Plus de 4 entreprises sur 5 bénéficient des exonérations spécifiques aux Dom
Depuis la mise en oeuvre de la Loom en janvier 2001, plus de 4 entreprises sur 5 bénéficient des exonérations spécifiques aux Dom ; en 2007, 86 % des entreprises sont concernées. Elles n’étaient que 15 % en 2000. Le poids financier
de ce dispositif dans le total des exonérations octroyées aux entreprises domiennes a ainsi presque doublé entre 1999 et 2007, passant de 42 % à 82 %. Le montant total des exonérations dans les départements d’Outre-Mer a été multiplié par trois en euros courants entre 1999 et 2007, atteignant près de 1,2 milliard d’euros en 2007 (graphique 1). Cette hausse s’explique pour une grande part par l’extension du champ des exonérations spécifiques et du mécanisme de plus en plus avantageux de celles-ci, mais aussi par l’augmentation de l’assiette salariale générée par la hausse des effectifs et par celle des salaires (notamment du Smic pendant la période de convergence des garanties mensuelles de rémunération octroyées dans le cadre des lois sur les 35 heures).
L’impact des exonérations sur l’emploi : une évaluation difficile
Selon les données de l’Acoss, sur le champ des seuls secteurs concurrentiels (encadré 3), les effectifs salariés ont augmenté de 44 % en
moyenne dans les Dom entre 1997 et 2007 (graphique 2), contre 19 % en métropole. Cet écart de croissance entre Dom et métropole ne se retrouve pas dans tous les secteurs de l’économie. En particulier, la croissance de l’emploi salarié au sein des établissements qui remplissent les conditions d’éligibilité (en vigueur en 2007) aux exonérations spécifiques est beaucoup plus forte dans les Dom qu’en métropole (2) alors qu’elle est comparable pour les établissements non éligibles (graphique 3). Bien qu’il convienne d’être prudent quant aux comparaisons Dom/ métropole compte tenu des différences structurelles caractérisant les deux économies, cette observation suggère que les dispositifs d’exonération de cotisations spécifiques aux Dom ont pu contribuer significativement à l’accroissement des effectifs dans les Dom, via la réduction du coût du travail induite.
L’effet sur l’emploi des exonérations dans les Dom peut en outre être appréhendé par une analyse comparée des établissements selon leur éligibilité ou non aux différents dispositifs d’exonération. En effet, le coût du travail des entreprises domiennes ayant été modifié de manière différenciée au fil des lois, l’évolution de l’emploi a également pu être marquée par des disparités selon les profils d’éligibilité (encadré 2).
Il importe de noter que l’analyse effectuée ici élude la question de l’économie informelle puisqu’elle porte sur les effectifs salariés dénombrés dans le cadre des obligations déclaratives des entreprises (encadré 3). Or, dans la mesure où la baisse du coût du travail réduit l’intérêt du travail au noir, les exonérations de cotisations sociales peuvent contribuer au « blanchiment » de l’économie souterraine. Au total, outre leurs effets positifs attendus sur l’emploi dans le secteur productif, les mesures d’exonérations ont vraisemblablement eu aussi pour effet de transférer une partie de l’activité informelle vers de l’activité déclarée [2].
La Loom a généré une réduction du coût du travail…
Pour un établissement donné, l’ampleur de la modification du coût du travail introduite par la Loom, puis la Lopom, est fonction non seulement de la distribution des salaires versés, mais aussi des dispositifs d’exonération dont il bénéficiait avant le changement de législation.
L’analyse des barèmes d’exonération (graphiques 4) permet de mesurer, pour chaque profil d’éligibilité et pour chaque niveau de salaire, les effets de tel ou tel dispositif sur le coût du travail.
Il apparaît ainsi clairement que la mise en oeuvre de la Loom a généré en 2001 une baisse significative du coût du travail dans tous les établissements concernés, et ce quel que soit le niveau de salaire. Néanmoins, compte tenu des dispositifs applicables avant la réforme, le gain a été beaucoup plus important dans les établissements qui ne bénéficiaient pas de la mesure Perben. En effet, avant 2001, ces derniers se voyaient appliquer le dispositif d’exonération de droit commun – la ristourne Juppé (encadré 1) – nettement moins avantageux que la mesure Perben.
En l’absence de données sur les distributions de salaires, le rapport entre le montant des cotisations exonérées et la masse salariale, communément appelé taux d’exonération apparent, fournit un indicateur du « degré » d’allégement du coût du travail dont bénéficie une entreprise. Ce taux DARES ANALYSES • Janvier 2011 – N° 007 5 d’exonération tient compte de l’ensemble des dispositifs
d’allégements de cotisations, spécifiques ou non. Il convient d’ailleurs de rappeler que les entreprises ont la possibilité de choisir le système d’allégement qui leur est le plus favorable parmi l’ensemble des dispositifs d’exonération dont ils peuvent bénéficier. Par exemple, une entreprise du BTP dont l’exonération Loom est plafonnée à 50 % des cotisations patronales peut avoir intérêt à privilégier le dispositif d’exonération ZFU dès lors qu’elle est située dans une zone franche urbaine.
Le taux d’exonération apparent de tous les groupes d’établissements concernés par la Loom augmente brutalement au moment où cette loi est mise en oeuvre (graphique 5) : en moyenne, entre 2000 et 2001, il s’accroît de 8,2 points, passant de 13,7 % à 21,9 %, contre + 1,1 point pour les établissements non éligibles à la Loom.
Comme attendu au vu de l’analyse des barèmes (graphiques 2), la hausse du taux d’exonération apparent est nettement moins importante dans les établissements déjà éligibles au dispositif Perben (+ 4,6 points) que dans ceux qui n’en bénéficiaient pas (+ 12,4 points, hors entreprises du BTP de plus 10 salariés). Dans les entreprises du BTP de 11 salariés ou plus, secteur pour lequel le système d’exonération est deux fois moins avantageux que celui applicable aux autres secteurs visés par la Loom (encadré 1), le taux d’exonération apparent n’augmente que de 6,8 points entre 2000 et 2001.
La mise en oeuvre de la Lopom a quant à elle été accompagnée, entre 2002 et 2004 (3), d’une hausse de 5,2 points du taux d’exonération apparent moyen dans les établissements éligibles au nouveau dispositif mais non concernés par la Loom (c’est-à-dire les établissements du transport aérien, maritime et fluvial). En outre, les entreprises du BTP employant entre 11 et 50 salariés, qui bénéficient grâce à la Lopom d’un doublement de l’exonération spécifique, enregistrent une augmentation de 7,5 points du taux d’exonération apparent. En comparaison, l’évolution du taux d’exonération apparent est de -3,9 points dans les entreprises du BTP de plus de 50 salariés et de +0,2 point dans les autres entreprises.
Il convient de noter que la baisse du taux d’exonération apparent enregistrée dans les grandes entreprises du BTP s’explique par le niveau exceptionnellement élevé de ce taux en 2002, qui résulte de l’application d’une disposition particulière de la Loom permettant aux entreprises ayant signé un accord de réduction du temps de travail de bénéficier d’une majoration d’exonération de 1 372 euros par an et par salarié. Cette mesure, abrogée par la Lopom, a plus particulièrement profité aux grandes entreprises.
Le relèvement du plafond de salaire (à 1,4 Smic ou à 1,5 Smic) donnant droit à une exonération totale, introduit en 2003 par la Lopom, semble quant à lui avoir eu un effet très modéré sur le coût du travail des entreprises concernées. En effet, entre 2002 et 2004, le taux d’exonération apparent augmente de 1 point dans les établissements passés à 1,5 Smic et diminue de 0,4 point dans ceux passés à 1,4 Smic (4). Les établissements restés à 1,3 Smic connaissent quant à eux une hausse de 0,2 point. Ce constat n’est toutefois pas surprenant puisque cette mesure n’a concerné qu’une partie limitée des effectifs, à savoir les salariés rémunérés au-dessus de 1,3 Smic.
…concomitante à une forte hausse de l’emploi déclaré…
En 2001, année de mise en oeuvre de la Loom, les effectifs salariés des secteurs concurrentiels enregistrent une hausse de 6,9 %. Cette forte augmentation, qui prolonge une période de croissance soutenue de l’emploi (+ 5,0 % par an en moyenne entre 1997 et 2000), se distingue par des disparités marquées selon les groupes d’éligibilité (tableau 1), comparativement aux évolutions plus homogènes observées sur la période 1997-2000. En outre, ces disparités apparaissent particulièrement liées aux évolutions différenciées du taux d’exonération apparent (graphique 6).
Ainsi, en 2001, les entreprises les plus créatrices d’emplois sont aussi celles qui enregistrent les plus fortes baisses du coût du travail, à savoir les entreprises visées par la Loom qui ne bénéficiaient pas du dispositif Perben. En un an, ces entreprises connaissent une hausse moyenne des effectifs salariés de 16,6 %, la plupart des secteurs d’activité enregistrant un taux de croissance supérieur à 12 % (tableau 1). A contrario, les entreprises non éligibles aux exonérations spécifiques connaissent les plus faibles progressions de l’emploi salarié :
+ 1,0 % en moyenne. Dans une position intermédiaire, les entreprises déjà concernées par la loi Perben, et qui de ce fait voient
leur coût du travail diminuer modérément, enregistrent une augmentation de 5,2 % de leurs effectifs.
…avant tout liée à l’arrivée de nouveaux employeurs
Le total des créations nettes d’emploi (variation de l’emploi entre deux années) est la somme des créations d’emploi induites par les créations d’entreprises, des pertes d’emploi provenant des destructions d’entreprises et des créations nettes d’emploi dans les entreprises pérennes d’une année à l’autre.
En 2001, les créations nettes d’emploi augmentent de 30 %, passant de +13 150 à +17 100, soit 3 950 emplois créés supplémentaires (graphique 7). Cette hausse s’explique en grande partie par l’emploi généré par l’arrivée de nouveaux employeurs ainsi que, dans une moindre mesure, par une réduction des disparitions d’entreprises (5). En effet, les créations d’emploi imputables aux entreprises entrantes augmentent de 33 % entre 2000 et 2001 (+ 5 850 emplois) et les baisses d’effectifs dues aux entreprises sortantes diminuent de 16 % (+ 2 200 emplois). Il convient par ailleurs de noter que ce phénomène s’observe dans l’ensemble des groupes éligibles à la Loom, tandis que le groupe des entreprises non éligibles enregistre une diminution de 13 % des créations d’emplois associées aux nouvelles entreprises (graphiques 8).
Les créations nettes d’emploi dans les entreprises déjà actives un an auparavant baissent quant à elles de 45 % (-4 100 emplois) entre 2000 et 2001, en raison d’un très fort repli dans les entreprises non éligibles (-132 %) ou celles qui étaient éligibles au dispositif Perben (-56 %). En revanche, les entreprises pérennes les plus concernées par la baisse des cotisations sociales, à savoir celles éligibles à la Loom mais non visées par la loi Perben, voient leurs créations d’emploi s’accroître de 6 %.
L’accélération des créations d’emploi en 2001 a été suivie d’un réajustement à la baisse en 2002
En 2002, les créations nettes d’emploi enregistrent une chute de 81 % (+3 250 emplois sur un an), ramenant ainsi les créations nettes d’emploi au cours des années 2001-2002 à un niveau annuel moyen (+10 175) légèrement inférieur à celui qui prévalait en 2000, avant la mise en oeuvre de la Loom. L’évolution des créations d’emplois entre 2001 et 2002 est toutefois fortement différenciée selon les groupes d’éligibilité.
Pour les entreprises déjà éligibles à la loi Perben et pour les entreprises du BTP d’au moins 11 salariés, l’année 2002 est marquée par d’importantes destructions d’emploi. Pour les entreprises éligibles à la Loom qui ne bénéficiaient pas de la loi Perben (hors BTP), les créations d’emplois diminuent par rapport à 2001 mais retrouvent en 2002 un niveau très proche de celui de 2000.
Enfin, pour les entreprises non éligibles aux exonérations spécifiques, et donc non directement concernées par la Loom, les créations nettes d’emploi se réduisent également mais dans une proportion moindre.
Il convient d’être prudent quant à l’interprétation de la forte baisse des créations nettes d’emploi de 2002. Ce fléchissement pourrait refléter, au moins en partie, un « réajustement post-Loom » lié notamment aux tensions concurrentielles induites par l’arrivée massive de nouvelles entreprises en 2001. En effet, face à une réduction de leurs parts de marché, certaines entreprises ont pu être amenées à réviser leurs perspectives de développement et ajuster les facteurs de production en conséquence. Toutefois, il importe de rappeler que cette période coïncide avec un ralentissement économique mondial, amorcé fin 2001, qui a probablement contribué à freiner l’emploi domien indépendamment de la Loom.
Des évolutions sectorielles contrastées L’analyse sur plus longue période confirme l’existence de disparités sectorielles importantes en
termes de dynamique de l’emploi qui recouvrent pour partie, mais pas exclusivement, les critères d’éligibilité aux exonérations spécifiques.
En effet, alors que dans le groupe des entreprises non éligibles à la Loom, le taux de croissance annuel moyen de l’emploi s’est nettement replié entre la période 1997-2000 et la période 2002-2007, passant de 5,5 % à 1,5 %, celui des groupes éligibles est resté sur un rythme quasi-stable, passant de 4,6 % à 4,9 %. En outre, au sein des entreprises éligibles, celles qui ont connu les plus fortes accélérations de l’emploi sont celles qui ont été les plus impactées par la baisse du coût du travail, c’est-à-dire les entreprises qui ne bénéficiaient pas du dispositif Perben. L’emploi y a en effet progressé au rythme de 7,4 % entre 1997 et 2007, contre +2,0 % dans les entreprises concernées par la loi Perben.
Néanmoins, la croissance de l’emploi n’a pas été homogène sur l’ensemble des secteurs. Elle a en effet été plus particulièrement dynamique dans les secteurs du commerce, des services aux entreprises, du BTP. En revanche, le tourisme, qui faisait partie des secteurs prioritaires et bénéficiait du barème le plus avantageux, n’a pas connu d’évolution exceptionnelle de ses effectifs.
Il importe de rappeler que malgré son ampleur, la politique d’exonérations de cotisations sociales n’est pas le seul facteur d’évolution de l’emploi. Outre la conjoncture économique, qui affecte à des degrés divers les différents secteurs d’activité, d’autres dispositifs de politique publique ont pu contribuer à la croissance de l’emploi dans les Dom. Par exemple, le secteur du BTP a profité de deux programmes de défiscalisation immobilière (loi Paul en 2001 puis loi Girardin en 2003) ainsi que de la forte commande publique en termes de construction de logements collectifs et de routes.
De plus, le port d’un badge sur les chantiers BTP, rendu obligatoire par la convention collective du 13 mai 2004 [4], a pu conduire à la régularisation d’une partie de l’emploi informel. De même, le secteur associatif a bénéficié des dispositifs de contrats aidés du secteur non marchand, en particulier au début de la décennie (contrats d’accès à l’emploi, contrats emploi-solidarité et contrats emplois consolidés) et à partir de 2006 (contrats d’accompagnement dans l’emploi et contrats d’avenir).
NADIA ALIBAY (Dares puis DéGéOM),
CYRILLE HAGNERÉ (Acoss).
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